Le 29 avril dernier, Philippe FOLLIOT est intervenu à la tribune de l’Assemblée nationale sur le projet de loi relatif aux activités privées de protection des navires. Se félicitant d’un débat responsable et sérieux, il a rappelé que ce ce sujet était porteur de conséquences économiques, sécuritaires et environnementales. Regrettant toutefois le manque d’avancée concernant le déploiement des entreprises de services de sécurité et de défense (ESSD) qui représente un enjeu stratégique pour notre pays dans la gestion du maintien de la paix, il a tout de même voté le projet de loi qui permettra de renforcer la lutte contre la piraterie maritime.
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Monsieur Philippe FOLLIOT. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, madame et messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, en ce début de XXIe siècle, il pourrait sembler surprenant à une partie de nos compatriotes de nous voir débattre du renforcement de la lutte contre la piraterie maritime. Il s’agit pourtant d’une menace séculaire qui pèse sur la sécurité maritime. Le renouveau de la piraterie depuis le début des années 1990 est lié à la convergence de plusieurs facteurs. Premier facteur : l’augmentation exponentielle du trafic maritime, alors que, depuis la fin de la guerre froide, la capacité de contrôle des espaces et des routes maritimes par les grandes puissances navales s’est réduite. La mondialisation, c’est la « maritimisation » du monde. Du reste, on peut s’interroger quant aux capacités des marines d’un certain nombre de pays à assumer leurs fonctions régaliennes en matière de contrôle de l’espace maritime, mais aussi d’accompagnement. Je profite d’ailleurs de mon intervention pour exprimer nos inquiétudes quant à l’évolution du budget de la défense en général, et de la part de ce dernier consacrée à notre marine nationale en particulier. Deuxième élément : l’affaiblissement d’États incapables de sécuriser leurs espaces maritimes et, parallèlement, le renforcement de groupes criminels, parfois mafieux, usant pleinement des opportunités offertes par les nouvelles technologies et la mondialisation. Selon le décompte annuel du Bureau maritime international, 264 incidents ont eu lieu en 2013, dont douze détournements. Pôle historique de la piraterie, l’Asie du Sud-Est connaît une inquiétante flambée des attaques autour des détroits de Malacca, de Lombok et de la Sonde. Le golfe d’Aden et le golfe de Guinée sont aujourd’hui deux foyers majeurs, trente-et-un incidents ayant eu lieu au large du Nigeria et quinze au large de la Somalie. Quant à l’espace Caraïbes, quatrième zone mondiale traditionnelle de piraterie, il connaît un recul de ces actes. Le point commun de ces régions est autant la difficulté de les contrôler que leur importance stratégique pour la sécurisation des routes maritimes internationales. À Malacca comme en Aden, ce sont bien nos intérêts nationaux qui peuvent être mis en péril. Loin des Barbe-Noire ou des Jack Rackham qui peuplaient les récits de notre jeunesse, les pirates actuels sont des paysans ou des pêcheurs appauvris qui ont sombré dans la délinquance et le trafic, des mafias parfois extrêmement violentes et bien équipées, ou des gangs isolés. Les profils de ces pirates sont très divers, selon leurs moyens et leur région d’origine. Leurs cibles sont indifféremment les navires de commerce et de pêche ou des bateaux de plaisance, sans attention particulière pour le pavillon du navire attaqué. Plusieurs intervenants l’ont déjà dit : dès lors qu’il existe des situations d’extrême pauvreté, la piraterie est la conséquence d’un mal plus profond, celui du sous-développement. Nous pourrions également évoquer les problèmes engendrés dans certaines régions par la pêche industrielle : ainsi, des pêcheurs traditionnels ne pouvant plus subvenir aux besoins de leur famille se sont laissé tenter par ces travers que sont la piraterie et le brigandage. Les pirates n’hésitent plus à utiliser un armement lourd et très mobile. Ils agissent autant en haute mer qu’au mouillage, lorsque les navires sont les plus vulnérables. À l’échelle mondiale, le coût de cette piraterie moderne est aujourd’hui extrêmement élevé. Il s’agit d’abord d’un coût humain, à travers les atteintes physiques et psychologiques inadmissibles contre les marins. Outre les décès dont nous avons parlé, il faut évoquer les prises d’otages, systématiques en cas d’attaques réussies dans l’océan Indien et de plus en plus fréquentes dans le golfe de Guinée. Les périodes de captivité durent plusieurs semaines, voire plusieurs mois, et sont très éprouvantes, menant parfois au décès de membres d’équipage. Il s’agit ensuite d’un coût économique, compte tenu de l’impact des actes de piraterie sur le commerce international. Les surcoûts liés à la piraterie pour les armateurs sont évalués entre 7 et 12 milliards de dollars chaque année, du fait des dépenses de carburant, des frais d’assurance, des dépenses de sécurité et du versement de primes de risque aux équipages. Les compagnies françaises sont directement concernées, avec le transport de 15 millions de passagers par an, et à l’heure où 72 % de nos importations et exportations sont assurés par des voies maritimes. Par ailleurs, une catastrophe aux conséquences environnementales considérables n’est pas à exclure. Peu après le détournement du Sirius Star par des pirates somaliens en novembre 2008, un scénario a circulé dans la presse, décrivant une marée noire intentionnellement ou accidentellement déclenchée par les pirates. Si aucune attaque pirate n’a eu de telles conséquences jusqu’à présent, le risque est néanmoins réel. On le voit bien, lutter contre la piraterie maritime en assurant la sécurité des équipages et des navires constitue un enjeu considérable, tant pour les armateurs que pour la communauté des États. Cela participe également au renforcement de la compétitivité du pavillon français et du transport maritime national face à une concurrence étrangère de plus en plus rude. La France, l’Europe et le monde ont déjà réagi en déployant des escadres au large de la Somalie : ce sont les opérations Atalante, menée par l’Union européenne, Ocean Shield, conduite par l’OTAN. Si cette présence constante a indéniablement diminué les risques, elle ne parvient toujours pas à assurer une sécurité maximale. Depuis 2008, l’État français met donc à disposition des navires battant pavillon français environ 150 fusiliers et commandos marins. Mais là encore, malgré leur expertise, leur professionnalisme et leur dévouement, l’État ne répond favorablement qu’à environ 70 % de la trentaine de demandes de protection reçues chaque année. Les entreprises privées de protection des navires, du fait d’un prépositionnement plus important, pourraient donc jouer un rôle complémentaire fondamental de celui aujourd’hui dévolu à la Marine nationale. Sur les quinze pays de l’Union européenne disposant d’une flotte de commerce importante, onze autorisent déjà la présence d’entreprises privées armées à bord de leurs navires. Ce projet de loi alignera donc la législation française sur celles de ses partenaires, qui sont aussi ses concurrents. Au-delà de cette nécessaire harmonisation européenne, ce texte s’inscrit dans la droite ligne du rapport d’information de nos ex-collègues Christian Ménard et Jean-Claude Viollet relatif aux sociétés militaires privées remis sous la précédente législature. Déjà, les auteurs considéraient que « notre pays est désormais prêt à autoriser l’embarquement de personnels privés armés à bord des navires commerciaux traversant des zones dangereuses ». Ce texte répond enfin à une demande de l’ensemble des professionnels du secteur maritime qui ont pris à témoin l’État sur ses propres limites et la nécessité d’une légalisation de la protection maritime par des agents embarqués. À notre sens, le débat ne doit donc pas porter sur la question de l’embarquement de ces équipes, mais sur le contrôle que doivent exiger les armateurs et le Gouvernement autant sur leurs propres soldats que sur les privés. Nous ne voyons donc pas d’obstacle à l’adoption de ce projet de loi, si l’ensemble des conditions d’armement, les exigences de traçabilité et les conditions dans lesquelles il pourra être fait usage de la force sont suffisamment encadrées, ce qui nous semble être le cas. Le texte prévoit que la nouvelle activité de protection privée des navires sera d’une part strictement circonscrite à un nombre limité de cas spécifiques, d’autre part, encadrée de manière rigoureuse avec un système complet de certification, d’autorisation et d’agrément. Il prévoit enfin un contrôle du respect des règles qu’il fixe à terre comme en mer, instaure un suivi strict des armes embarquées, interdit la sous-traitance et n’admet le recours à la force que dans le cadre de la légitime défense. Ainsi, l’offre privée ne se substituera pas à l’offre publique. Elle doit simplement être considérée comme un complément visant à assurer une protection effective et efficace des personnes et des biens quand la marine nationale ne peut, seule, honorer pleinement une telle mission. Elle devra enfin permettre le développement d’une offre française structurée dans ce domaine, et la pleine reconnaissance du savoir-faire de nos soldats, courtisés par les sociétés anglo-saxonnes. À cet égard, nous souhaitons que l’examen de ce projet de loi permette d’ouvrir une réflexion plus large sur le rôle et la place des entreprises de services de sécurité et de défense. Comme l’ont relevé nos ex-collègues Ménard et Viollet dans leur excellent rapport auquel j’ai fait allusion, celles-ci se sont largement développées à l’étranger ces vingt dernières années puisqu’on en dénombre près de 1500 actives à travers le monde, offrant des prestations très variées, du conseil et ingénierie de la sécurité au soutien opérationnel ou encore à l’intelligence économique. Le chiffre d’affaires global du secteur se situerait entre 100 et 200 milliards de dollars par an, le ministère des affaires étrangères évoquant même 400 milliards. Encourager le déploiement de ces entreprises, devenues des acteurs incontournables de la sécurité internationale, représente donc un enjeu hautement stratégique pour notre pays. Dans le droit fil du rapport Ménard-Viollet, nous considérons essentielle l’adoption rapide d’un cadre législatif spécifique dont l’objectif serait de clarifier les activités que la France autorise et prohibe en définissant une véritable liste, de sorte que nos ESSD soient encouragées ; de préciser les conditions de certification des entreprises, d’habilitation de leurs agents et d’armement ; de faciliter le régime d’exportation de matériels légers de sécurité et de veiller à ce que ces sociétés n’assurent pas de missions contraires aux intérêts de la France. C’est pourquoi, conformément à l’une des dix-huit propositions émises par l’UDI en matière de défense, nous défendrons un amendement proposant que le Gouvernement remette un rapport au Parlement contenant des mesures qui permettront le développement de ce secteur stratégique en France. Nous voterons ce texte.
Présentation d’un amendement :
Monsieur Philippe FOLLIOT. Certains amendements sont plus consensuels que d’autres et je ne doute pas que mon amendement, sur un texte lui-même éminemment consensuel, recueillera l’assentiment de l’ensemble de la représentation nationale. Et ce pour une bonne et simple raison : il s’appuie sur les conclusions du rapport d’information sur les sociétés militaires privées, présenté en février 2012 par deux éminents anciens collègues que je tiens à saluer, Christian Ménard, député UMP, et Jean-Claude Viollet, député socialiste. Ces deux hommes qui furent des pivots de la commission de la défense ont fait un travail remarquable, d’une manière générale, et particulièrement dans ce rapport. Celui-ci indique que les entreprises de services de sécurité et de défense, les ESSD, se sont largement développées à l’étranger ces vingt dernières années et qu’on estime à près de 1 500 les sociétés militaires privées actives à travers le monde. Celles-ci offrent des prestations très variées : conseil et ingénierie de la sécurité, soutien aux opérations et bases militaires, ou encore intelligence économique. Comme l’indiquent les rapporteurs, le chiffre d’affaires global du secteur, quoique difficile à évaluer, se situerait entre 100 et 200 milliards de dollars par an. Pour l’ensemble des ESSD, le ministère des affaires étrangères évoque même le chiffre de 400 milliards de dollars de chiffre d’affaires et des effectifs pouvant atteindre un million à travers le monde. Les sociétés anglo-saxonnes concentrent aujourd’hui l’essentiel des effectifs et des moyens. Parmi les sociétés françaises, on dénombre trente à quarante entités, pour un chiffre d’affaires moyen de trois millions d’euros, qui sont essentiellement, du reste, basées à l’étranger. Toujours selon les rapporteurs, encourager le déploiement d’ESSD représente un enjeu stratégique pour notre pays dans la gestion du maintien de la paix. Cela donnera une activité en lien avec leur métier à nos militaires récemment arrivés en fin de contrat, permettra de diffuser notre savoir-faire et une approche française auprès des casques bleus comme des structures civiles et militaires locales. En Afghanistan, où je suis allé à cinq reprises, les contractors un rôle essentiel. Leur confier des missions permettra également d’implanter des Français sur des théâtres de crise où nos soldats ne sont pas déployés. Il s’agit là d’un amendement particulièrement important, qui pourrait ouvrir des perspectives nouvelles à ce texte consensuel. Dans le droit fil du rapport Ménard-Viollet, nous considérons qu’il faudra clarifier sous la forme d’une liste les activités que la France autorise et prohibe en matière de défense, de sorte que nos ESSD soient encouragées ; préciser les conditions de certification des entreprises, les conditions d’habilitation de leurs agents et les conditions de leur armement ; faciliter le régime d’exportation de matériels légers de sécurité ; veiller, enfin, à ce que ces sociétés n’assurent pas de missions contraires aux intérêts de la France. C’est pourquoi nous proposons que le Gouvernement remette un rapport au Parlement, contenant des mesures qui permettront le développement de ce secteur stratégique en France.
Monsieur le Président. Quel est l’avis de la commission ?
Monsieur Arnaud LEROY, rapporteur. J’essaierai de faire plus court : avis défavorable. Monsieur Folliot, j’ai bien insisté, lors de la présentation du texte, sur le fait que son objet était clair et qu’il concernait précisément les gardes armées à bord de navires. Or vous faites ici référence à l’ensemble des activités des sociétés de gardes armées privées.
Monsieur Philippe FOLLIOT. Je demande seulement un rapport !
Monsieur Arnaud LEROY, rapporteur. Mais ce n’est pas du tout le lieu. On peut discuter de l’évolution de ces sociétés, de leur définition juridique, une question que vous connaissez et que le rapport que vous citez a dû aborder, ou de la question du mercenariat, qui a rejoint à un moment la question des gardes armées à bord des navires. Mais nous devons nous garder de brouiller le message de ce texte, qui est très clair, qui concerne un type précis de personnel et de compétences professionnelles, et qui définit clairement les responsabilités des sociétés, de l’État, des armateurs et des autres parties prenantes. Voilà la raison de mon avis défavorable.
Monsieur le Président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Monsieur Frédéric CUVILIER, secrétaire d’État. Au risque de vous décevoir, je dois vous dire, monsieur Folliot, que le Gouvernement a émis un avis défavorable à votre amendement, parce que la question des ESSD, que vous évoquez, est tout à fait distincte du problème abordé dans ce texte, à savoir les règles régissant les entreprises privées de protection de navires. Sans alourdir les débats par des références à des textes existants, je mentionnerai tout de même la loi du 14 avril 2003, relative à l’activité des ESSD hors du territoire français. Je vous renverrai également à certains engagements internationaux, ou encore à certains documents, notamment celui de Montreux, qui fixe un certain nombre de règles. Mais il s’agit là, je le répète, d’un autre débat.
Monsieur le Président. La parole est à M. Philippe Folliot.
Monsieur Philippe FOLLIOT. Je regrette, mais nous sommes en plein dans le sujet. Le texte évoque la création d’ESSD nationales, certes dans le cadre précis de la protection des navires, mais vous ne pouvez pas dire qu’un amendement qui propose d’examiner dans un rapport les possibilités d’extension des ESSD est hors sujet ! Je ne suis pas d’accord avec l’argumentation du rapporteur et du ministre et je regrette vivement leur position. Je ne fais, en outre, que reprendre des éléments qui ont été brillamment développés par nos ex-collègues Ménard et Viollet. Je regrette la frilosité du rapporteur, et plus encore celle du ministre, car il ne s’agissait que d’accepter la publication d’un rapport, en vue d’une évolution future.
(L’amendement no 37 n’est pas adopté.)
Explication de vote :
Monsieur Philippe FOLLIOT. Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la séance de ce soir constitue, en quelque sorte, une anti-séance de questions d’actualité et il est à certains égard regrettable que nos concitoyens ne puissent pas avoir connaissance, plus largement, d’une autre facette du travail parlementaire. Nous avons tous fait preuve de beaucoup de dignité, de responsabilité et de sérieux : ce texte va permettre de répondre à un besoin. En effet, comme les uns et les autres l’ont dit, ce sujet est porteur de conséquences économiques, sécuritaires et, comme je l’ai rappelé tout à l’heure, environnementales. Il y a aussi un élément d’ordre sociétal : la nécessité de permettre à nos marins d’exercer leur activité et de voguer sur les mers en toute sérénité. Les amendements présentés par les uns et les autres ont permis d’enrichir ce texte ; des progrès significatifs ont été réalisés par rapport à la version d’origine pour aboutir au texte que nous allons voter dans quelques instants. Cela mérite d’être souligné. Il faut souligner également l’excellent travail de tous nos rapporteurs. Je pense tout particulièrement au rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées, Nicolas Bays ; je salue son implication, son travail, sa volonté d’enrichir, à son niveau, ce texte. Un tel travail honore le Parlement et la représentation nationale. Merci, enfin, monsieur le secrétaire d’État, d’avoir été à l’écoute sur bien des points – à l’exception d’un amendement important que nous avons présenté. Je ne doute cependant pas que, dans le cadre de discussions interministérielles, vous sachiez convaincre vos collègues d’avancer sur cette question dans le cadre d’un autre texte. Nous avons ouvert une perspective aux entreprises de sécurité privée uniquement sur les navires, mais il existe d’autres enjeux, non seulement économiques, mais aussi sécuritaires. Nous ne pouvons pas rester sourds trop longtemps ! Pendant que nous restons frileux, nombre de sociétés, anglo-saxonnes pour l’essentiel, font du business – pardonnez-moi ce terme – dans ce secteur-là. Le principe de réalité doit s’imposer. Au regard de la difficulté de la situation économique et sociale de notre pays, avec le taux de chômage que nous connaissons, nous devons ouvrir des perspectives et offrir des possibilités d’emploi à nos militaires. Je terminerai par là, monsieur le président : nos militaires, après avoir consacré une bonne partie de leur vie professionnelle au service des armes de la France, pourraient trouver dans ces activités de protection des navires une seconde carrière professionnelle, dans laquelle ils pourraient faire valoir les acquis de leur première carrière. Je crois que cet aspect méritait d’être souligné. Pour l’ensemble de ces raisons, le groupe UDI unanime soutiendra ce texte avec force, vigueur, conviction et volonté !